多地供销系统频下腐败“双黄蛋”,巡视官员称“就像没人看守的菜园子”

多地供销系统频下腐败“双黄蛋”,巡视官员称“就像没人看守的菜园子”

(哈尔滨市供销社开发的国佳生活超市项目,对外称将打造辐射全省的经营网络。随机走访其中两家,超市的招牌虽尚在,但已倒闭。摄影/本刊记者 黄孝光)

供销系统:

腐败的“隐秘角落”与改革困局

本刊记者/黄孝光

发于2020.10.19总第968期《中国新闻周刊》

一个月内,黑龙江省供销系统两名重要官员相继落马。

9月1日,黑龙江省纪委监委对外发布,黑龙江省供销合作社联合社(下称黑龙江省供销社)原党组副书记、监事会主任王桂芝因涉嫌利用职务便利,在工商注册、工程承揽、资金结算、贷款担保等方面为他人谋取利益、收受巨额钱款等违纪违法问题,被“双开”并移送检察机关审查起诉。此前10天,已退休3年的该社原党组书记、理事会主任张文明亦因严重违法违纪问题被查。

全国供销系统包括总社、省社、市社、县社和乡镇基层社等多个层级。其中,中华全国供销合作总社是全国供销合作社的联合组织,由国务院领导,属于正部级单位,各地方省社则属于正厅级单位。早年供销系统在政府部门构成中较为边缘化,改革开放后逐渐退出政府序列,一度被认为“无腐可反”。

而今供销系统悄然壮大,成长为年利润近500亿元的“巨无霸”,并因为频频爆出的腐败事件,重新回到公众视野。《中国纪检监察报》曾记录了这样一个故事:2017年的某个冬夜,北京航天桥附近,一名身穿长款羽绒服、帽檐低垂的女子正在进行街头交易。她从驱车前来的两名男子手上接过3个行李箱,里面是1000万元现金。女子的父亲是北京市供销合作总社原党委书记兼理事长高守良。北京市供销合作总社和北京晟弘凯恩公司共同开发建设丰台区一处房地产项目。为拿下这一项目,晟弘凯恩公司允诺给高守良5000万元酬金。“这个事,挣几百万要担风险,挣几千万也要担风险。同样是担风险,那就挣个几千万吧。”高守良说,当年在党的十九大召开前两天,他还接受了另一笔3000万元的转账。

据《中国新闻周刊》不完全统计,近5年来,至少5个省级供销系统一把手被查,逾10个地级市供销社主要负责人落马,个别地域还查出腐败窝案。平时不显山露水的供销系统,为何成为腐败高发区?

“对社属企业监管不力”

供销社诞生于50年代,曾是农村生产生活资料的唯一购货渠道。1978年以后,随着市场经济的运行,化肥、棉花等农资专营权被取消,供销社失去垄断优势,一落千丈,自上世纪八九十年代逐步淡出公众视野。据微信公众号“哈尔滨供销”介绍,这一阶段的供销社多和一些负面词汇联系在一起,“比如亏损、下岗、人浮于事、历史包袱沉重等”。1992年至1999年,全国供销社累计亏损近450亿元,大量供销社破产、转让,580万名员工中将近一半下岗、内退。

多地供销系统频下腐败“双黄蛋”,巡视官员称“就像没人看守的菜园子”

(黑龙江省供销社成立于1948年,是中国最早的省级供销合作社。摄影/本刊记者 黄孝光)

黑龙江人刘玄(化名)便是这个阶段内退的。年轻时在哈尔滨五常市供销社工作过的他提到,供销社在县城是长期被忽视的科级单位。“看一个单位的地位,一是考虑其工作是否涉及全局,二是掌握人财物的情况。县直各单位中,供销社给我的感觉一直处于中等偏下的位置。”刘玄说,原以为供销社缺乏行政权力,已经无腐可反了。但今年黑龙江省社接连两名要员被查,令他大为惊讶。

黑龙江省纪委监委9月1日宣布,黑龙江省供销社原党组副书记、监事会主任王桂芝被“双开”并移送检察机关审查起诉。相关通报提道:“王桂芝身为党员领导干部,对党不忠诚不老实,为官不廉,甘于被‘围猎’,大搞权钱交易,严重违反党的纪律,构成严重职务违法并涉嫌受贿犯罪。”

仅仅10天之前,黑龙江省社已退休近3年的原党组书记、理事会主任张文明落马。履历显示,张、王二人的仕途轨迹“前赴后继”:张文明曾任职绥化市委副书记,后于2008年至2013年担任黑龙江省社一把手;王桂芝则于2009年出任绥化市副市长一职,2016年走马上任黑龙江省社党组副书记,直至去年12月被免职。

曾与张文明共事多年的一名黑龙江省社退休厅级干部告诉《中国新闻周刊》,在他印象中,张文明为人朴实,决策相对民主,不过因为是地方官员出身,行政思维浓厚,“对供销社主打的经营业务不是那么掌握,容易出问题”。

作为农业大省,黑龙江省供销社的主营业务包括农资、日用消费品、农副产品、再生资源四大体系,尤其以传统的农资经营为主。公开信息显示,该社于2015年前后确定了以“互联网+供销社”为核心的千亿元发展战略,计划到2020年,全系统的销售收入超过1000亿元,重点是打造一个平台,建设12项专业服务体系,构建百城、千乡、万村、百万农户服务网络。

在此战略下,黑龙江省供销系统的发展势头迅猛。2014年全省供销系统销量总额为563亿元,此后保持每年10%左右的增速,于去年提前完成销售收入超1000亿元的目标。据官网介绍,黑龙江省供销打造出以倍丰农资集团、庆丰农资集团、昆丰农业发展集团、寒地黑土农业物产集团等为代表的社有骨干企业群。

据前述黑龙江省社退休官员向《中国新闻周刊》透露,近年来庆丰、倍丰、昆丰等农资企业壮大的同时,“被清理出问题资金30多个亿”。一位接近黑龙江省社的人士则进一步提到,张文明与王桂芝被查,与该社社有资产流失有关。

黑龙江省社未回应《中国新闻周刊》的采访要求,不过相关司法判决信息证实了社有资产流失的说法。裁判文书网信息显示,2015年黑龙江省社旗下企业松原市鑫巢房地产开发有限公司法人代表、总经理吕梦南两次挪用本单位资金,共计人民币1060822元。

黑龙江省社另一家企业——昆丰农业发展集团原法定代表人刘宏彦,则被指控在未按公司章程规定经股东会决议的情况下,擅自决定为其实控的兴隆公司提供担保,导致公司承担了5000万元的连带担保责任。另一起判决则显示,2016年起刘宏彦利用关联关系和实际控制人身份,多次批准昆丰农业发展集团向自己实控的天诚公司及关联企业汇款、转款、转账,造成天诚公司欠昆丰农业发展集团往来款项近7亿元无法收回。

这些案情所涉事项,多与黑龙江省社农资经营这一主营业务有关。2016年黑龙江省委巡视组向省供销社党组反馈专项巡视情况时提到,该社存在“引进社会自然人利用职务便利牟取私利”“对社属企业监管不力,造成社有资产重大损失”等问题。

按照社章规定,黑龙江省社组织领导体制实行“两会制”,其中理事会是社员代表大会闭幕期间的执行机构;监事会对社员代表大会负责,是联社的监督机构。前述受访官员认为,张文明、王桂芝作为“两会”主要负责人,对社属企业资产流失问题难辞其咎。

2017年3月,针对监管失职、社有资产经营管理失去控制的问题,黑龙江省供销社提出,要切实加强对企业管理权的控制和对企业重大投资的控制。当年11月,该社原监事会主任王桂芝公开表示,省社成立了社有资产管理委员会,构建了省社机关和社有资产管理委员会为主导的双线运行机制,实现了社企分开、政企分开。然而前述接近黑龙江省供销社的人士认为,王桂芝等人的新近落马,表明“社企分开”“政企分开”仍止步于口号。

直到2019年,该社企业监管不力问题仍未得到解决。今年5月,黑龙江省委第二巡视组向省供销社党组反馈巡视情况时,明确指出其“对债权问题处置不力”“对企业监管失责失察”等问题。

涉案多为一把手

与黑龙江省社情况类似,近年来多地供销系统频下腐败“双黄蛋”,包括四川省供销社前后两任一把手刘国成与青理东、内蒙古自治区供销社原党组成员唐利民和原党组书记刘金水、唐山市供销社主任蔡春奎和该市曹妃甸区供销社原党组成员张会生等。

当前供销系统腐败呈现出蔓延趋势,一把手涉案较多,窝案、串案频发。据《中国新闻周刊》不完全统计,近五年来全国供销系统落马官员超40人,包括山东青岛、临沂、菏泽,浙江宁波,黑龙江哈尔滨,江苏扬州、南通,福建厦门,河北承德,湖北荆门,广西柳州等多地市社的主要负责人,以及北京、四川、安徽、内蒙古、黑龙江等多地省社的一把手。

2019年5月,北京市供销合作总社原党委书记兼理事长高守良案开庭,高守良被控受贿近1.8亿元人民币(其中1.1亿元未遂),涉嫌贪污164余万元、巨额财产来源不明2000余万元。“我们跟他谈话的过程中,他经常说,他就是这个单位的家长,每个决定都是正确的,要求下属们无条件地服从。”办案人员提道。

一把手“一言堂”现象以及供销系统腐败频发,除个人因素外,也与其内外部监管缺位相关。中央纪委国家监委网站曾撰文分析:“供销社资产系集体所有而非国有。在一些地方,当地国资委对其没有资金监管的法定职责,上级监督缺乏着力点;广大社员职工对供销社的了解、参与程度低,不能进行有效监督;一些供销社内部管理制度不规范,班子成员内部的监督制衡作用无法发挥,导致一把手‘一言堂’现象严重。”

多地不约而同地用“独立王国”来形容供销社监管缺位的处境。相关报道提到,宁夏回族自治区供销社原理事会主任秦亚兵从不主动让监事会、纪检组参加重要会议,使得内部监督形同虚设。在北京市供销合作总社,高守良同样把单位变成自己的“独立王国”,人为架空监事会,导致社内监事体系难以发挥实际作用。2014年8月,在高守良力主下,市社通过了为某公司提供4亿元信用担保的决定,然而该社一名党委副书记事后却表示,自己作为班子成员,“连公司的名称都没听清楚”。

原黑龙江省供销系统工作人员刘玄认为,一把手问题突出,也与供销系统理事会和监事会换届频率低有关。落马的供销官员中,刘金水担任内蒙古自治区供销合作社党组书记、理事会主任一职长达13年,唐利民担任副主任长达19年;二人相互勾结,贪腐时间长达20余年未被发现。刘国成则在四川省供销社耕耘近40年之久,担任一把手长达8年。

安徽的情况同样如此。去年该省供销系统发生腐败窝案,包括省社原理事会主任钱斌、理事会副主任唐庆明和崔继华、省社下属的安徽财贸职业学院原党委书记耿金岭等多名厅官被查。“省供销合作社领导层长期各自为政,分管、分工领域固定,人身依附关系明显,在经济利益上相互牵扯。”安徽省纪委监委提道。

社有资产流失严重

供销系统的腐败问题,既有同其他领域腐败问题的共性,又有其自身特点。

“和交通、财税政府重点部门相比,供销系统权力要小得多。它的腐败和旗下业务紧密相关,一大表现便是‘靠社吃社’。”受访的黑龙江省委原巡视专员告诉《中国新闻周刊》。中华全国供销合作总社原纪检组长佟宝君曾撰文分析,供销系统的腐败高发现象与其进入全新的发展跨越期密切关联:“面对快速发展的形势,我们无法对项目、资金进行全程有效监督和管控,给反腐败工作带来困难和隐患。”

经历市场化冲击的供销社,如今再次成为中国农业流通领域难以忽视的力量。据中华全国供销合作总社官网信息,2018年供销社全系统实现销售总额5.9万亿元,实现利润468亿元,资产总额1.6万亿元。其中,农资、农产品、消费品、再生资源构成供销社的主要收入来源,利润占比分别为15.7%、28.7%、17.4%、3.3%。除此之外,2018年供销社全系统电子商务销售额2998亿元,金融服务营业额970.5亿元,房地产开发经营额218.7亿元……供销系统正在不断拓展新的领域,经营范围从农业延伸到了物流、化工、房地产、电商、金融、汽车、石油等产业。

据官方介绍,上世纪90年代供销系统陷入连年亏损,后得益于中央财政521亿元的拨付款,逐渐剥离划转了519亿元不良贷款。新世纪早期,供销系统通过吸引社会资本、实行职工和经营者持股、系统内联合重组等多种方式,推进社有企业改制。截至2007年底,全系统县以上社有企业数量为17730个,比10年前减少了37%,由10年前的亏损114亿元转为盈利96.5亿元。

“2014年4月,国务院确定河北、浙江、山东、广东为供销社综合改革试点省,带动全国供销系统涅槃重生。”新华社报道提到。随着2015年供销系统在全国范围内推行综合改革,供销系统更是迎来跨越式的成长。

前述黑龙江省委原巡视专员向《中国新闻周刊》分析,近年来正是因为供销系统跨越式成长带来利润空间,诱惑着供销系统的一些官员靠社吃社、设租寻租。“供销社权力大小、职位肥瘦,和企业经营状况相关。一方面,有些企业虽然黄了,但残余资产尤其厂房、网点,随着土地的升值,出租利润空间大了;另一方面,某些生产资料因为曾经的专营形成一定规模,加上国家政策的扶持,依然活得挺好。”

供销系统官员腐败的一大共性特征,是社有资产的流失。根据中华全国供销合作总社原纪检组长佟宝君2012年在全国多地供销系统的调研结果,有的管理失控,随意担保,巨额资金长期外借,主要领导浑然不知,造成社有资产损失,“这方面发生的典型案件,触目惊心,令人警醒”。

相关案例不胜枚举。司法判决信息显示,2014年9月至2015年9月,宁夏回族自治区供销社原理事会主任秦亚兵未经集体研究,擅自同意社有企业对外提供担保或借款,致使中农金合公司名下房产全部被抵押查封,鑫合公司、富华公司等社有企业承担担保连带清偿责任2.13亿余元,造成区供销社财产重大损失。

此前媒体报道,北京市供销合作总社曾以期权投资的名义已累计借给河南裕华公司5000万元,不久之后,审计部门发现该公司连年亏损,连利息都已支付不起。然而高守良收受该公司给予的价值500万元股份承诺函后,又向其追加投资1亿多元,由市社投资管理中心为其非公开发行4亿元私募债券出具担保函,最终导致市社4.6亿多元资金无法收回。据《中国纪检监察报》报道,高守良在职期间,“由于其随意决策、独断妄为,总社负债率增长了9倍。截至2018年底,负债金额已达182.76亿元”。

梳理案例发现,供销社腐败除农资、农产品、消费品、再生资源等传统涉农服务领域外,还蔓延向土地出租、工程建设、融资担保等领域。这些领域项目合作开发多,涉及资金数额庞大,腐败风险高。

浙江宁波市纪委监委提到,供销社项目合作开发建设、改制期集体资产处置、内部管理等均是廉洁风险点。该市供销社开发某地块项目过程中,负责人蒋旭灿内定不具备开发实力的王某某为合作对象,导致数亿元房产项目的合作开发权被王某某以5000万元拿下。宁波市纪委监委介绍称,当地供销系统在项目合作对象选择上把关不严,合作以后对项目经营情况、资金使用情况等又监管不力,导致投入的资金有去无回,集体资产大量流失。

“资产流失严重的供销社,就像没人看守的菜园子。”前述受访的黑龙江省委原巡视专员感慨。多名受访者均认为,此种现象源于供销系统特殊的体制机制。

根据佟宝君的分析,多年来供销社一直处于机关、事业单位、群团、企业“四不像”的尴尬状态:供销合作社虽不是政府组成部门,却承担着政府委托的部分行政管理职能,又直接从事市场经济活动;既是农民合作经济组织,又都参照公务员管理;既是集体所有制性质,自己组织收益,同时又吃着财政饭,由国家供养。佟宝君认为,这种特殊体制和多元身份助长了部分干部职工“捞一把”的思想,且给供销系统带来监管难题。

40余年改革困局待解

“近年来,供销社在深化改革中不断调整定位,正在成为服务农民生产生活的生力军和综合平台,‘金字招牌’正在重新擦亮。”去年新华社的一篇报道介绍,5年来全国恢复重建基层供销社1万多家,总数超过3万家的基层社覆盖了全国几乎所有乡镇。

供销系统“金字招牌”的重新擦亮,基于2015年以来该系统综合改革的背景。2015年,中共中央、国务院下发《关于深化供销合作社综合改革的决定》(下称《决定》)。根据《决定》,供销系统综合改革的总体要求是“打造中国特色为农服务的综合性组织”。有评论认为,供销系统网点密布,有庞大的渠道优势,是高层发力农村消费的最佳着力点,也是推广三农政策、解决农村问题的不二选择。

改革的一个重要方向是基层社改造,加强对基层社发展的扶持。今年6月,中华全国供销合作总社理事会主任喻红秋对外表示,3年内力争新发展基层社7000家,总数达到3.9万家。

在黑龙江,据统计截至2019年末,全省乡镇基层社总数926个,乡村覆盖率100%;农村综合服务社8841家,覆盖率达97.6%以上,比改革前增长65.07%;全系统共领办农民合作社2899个。然而《中国新闻周刊》实地走访发现,虽然黑龙江供销社基层网点实现了全覆盖,但实际运行状况堪忧。哈尔滨五常市多名离退供销社职员告诉《中国新闻周刊》,恢复基层社、领办农民合作社是上级社分配任务,个别合作社做成功了,但多数浮于表面,无资产、无业务,农民参与的积极性低。

张君逸(化名)是五常市某乡镇供销社刚退休不久的负责人,据他介绍,当地基层社自负盈亏,收入包括房屋租赁和农资经营两项,支出包括缴税、人员工资等。“现在农村人口集中到县城,农村固定资产越来越不值钱,房屋租金上不去了。我们社一把手月薪1000元出头,二把手还不到1000元”。

供销系统恢复重建基层社的举动,引起了部分学者的关注。今年3月,中央党校国际战略研究院原副院长周天勇在《供销合作社不宜涉足农村土地事宜》一文中提到,供销社属于计划经济时期的体制安排,并不适合于市场经济组织体系的需要。“财政给他们钱,让他们给农业农村农民做点其他惠民工作,要看投入的成本,会不会成为财政的沉重负担;要预见这类的组织会产生的寻租和腐败,会不会有既贪骗财政补贴,又损害农民利益的情况出现;还要考虑派驻纪检、监察、审计等体系和开支多大,监督供销合作社不腐败的成本多大。”

几名受访的供销人士亦对供销系统的改革成效表示担忧。前述黑龙江省社退休官员向记者解释,在市场充分竞争情况下,社属企业无法和民营企业匹敌;供销系统作为官办组织,存续几十年来始终未能成为真正意义上农民自己的组织。

因此,作为国家推进“三农”工作、直接为农服务重要载体的供销社改革是势在必行的。国务院《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》也明确指出,基层社是植根农村、贴近农民、强化为农服务的基本环节,“只能加强,不能削弱”。

一直以来,供销社成为计划经济和市场经济的混合体,并长期摇摆于体制的变革过程中。黑龙江省社退休厅官告诉《中国新闻周刊》,改革开放以来,供销系统经历了三个阶段改革:“80年代提出恢复供销社的群众性、民主性、灵活性,90年代提出要将供销社真正办成‘农民的合作经济组织’,这几年综合改革,提出‘为农服务’的合作经济组织。”

他如此解释供销系统改革困境:“供销社是计划经济留下的尾巴,其改革也像其他部门或系统一样,涉及有关利益集团,轻易动不了。改革的政策、理论与实际脱节,于是迄今改了四十多年,有血没肉,筋骨未动。”

“系统内部热衷于擦亮臆想中的‘金字招牌’,没有对垄断经营的体制进行彻底反思,一方面革新,一方面恋旧,甚至将供销时代加以美化,这会带来包括腐败在内的一系列后果。”受访的黑龙江省委原巡视专员提醒称。

创新供销合作社联合社治理机制、理顺社企关系,是2015年以来此轮改革的另一个重点。“现在看来,综合改革走入第五年,预期的目标尚未达成。”前述黑龙江省社退休官员认为,想要疏通体制机制、破除贪腐困局,供销系统的改革之路依然任重道远。